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          唐燕:增權視角下的社區更新與規劃師轉型

                    01 社區更新: 一個關于人的話題
                  社區更新和老舊廠房、老舊辦公區、老舊商業區等更新相比,最大區別之一在于社區更新更加關注“人”。1887年,滕尼斯在《Community and Society》中提出,“社區,是居住在特定地區中的一定數量的人,基于某種共同關系和內在組織,所形成的共同體。”社區的基本出發點是為人提供居住的場所,在對這樣的空間進行更新改造時,無疑會涉及非常復雜的人的問題,需要應對不同年齡、性別、教育、職業、收入乃至人格等差異化的個體“人”之間的協商和決策問題。
                  當前,老舊小區改造在中國各地不斷推進。以北京為例,2017至2019年,北京已累計確認243個綜合整治項目,涉及295個老舊小區;2020年全市計劃實現80個老舊小區綜合整治項目的開工,計劃完成50個老舊小區綜合整治項目。這些項目的開展,本質涉及的是人和人之間的利益關系和訴求考量,而非簡單的物質層面的空間規劃和環境提升。
                  02 規劃與規劃師的轉型
                  社會經濟轉型和存量規劃時代的到來,帶來規劃和規劃師角色在中國的轉型。其中,規劃正在轉向以“人”為中心,從關注國家政治視角到越來越關注日常生活視角;規劃師的轉型則是更多地走入基層,在社區中扮演起溝通者和協調者的角色。上世紀五六十年代以來,大量學者對此展開討論,如“多元主義”強調各種利益訴求都有存在的價值和尊重性,“倡導性規劃”提倡代表弱勢群體為他們發聲,“溝通式規劃”突出規劃工作的核心在于協商和協同,其他諸如“公眾參與梯子”、“市民社會”、“協作式規劃”、“空間生產”等理論都在支撐將規劃仿作一個協商行動。
                  基層規劃師制度在不同地方可能有不一樣的名字,如社區規劃師、責任規劃師、社區營造師等??傮w上,基層規劃師作為政府、市場、社區間的紐帶,力圖通過不斷協調多方利益來推動和完善社區發展。就北京自2019年在全市全面推行的責任規劃師制度來看,責任規劃師除傳統規劃設計工作之外,還廣泛采用了分析、教育、培訓、競賽、活動等更加多元的正式與非正式基層治理途徑,通過傾聽居民意見來協調多方訴求。
                  基層規劃師作為一股“新力量”介入基層治理體系之中,常常和“賦權”和“賦能”相聯系,其帶來的不僅是基層規劃技術的提升,還是基層規劃治理體系和權力的重構?;鶎右巹潕熤贫冗\作的核心,往往不在于規劃師推動的城市空間優化改造項目,而是基層規劃師的介入是否改變了基層建設行動中的權力結構,是否推進了精英決策與居民自治之間的關系再造。
                  03 社區權力:社區更新中的基層規劃治理
                  權力強調人們對他人、組織或社會具備的擁有、控制和影響的能力。權力配置則重在分析什么主體以什么方式取得規劃治理權,并以何種方式行使這種權力。“增權(Empowerment)”理論是針對基層治理中居民等社會力量參與不足、賦能不夠等無權現象,而提出的一種分析工具,經常被社會工作者采用以解釋和推進更為公平的基層治理。
                  增權理論產生于20 世紀70年代,由所羅門首先在 《黑人增權:受壓迫社區中的社會工作》一書中系統闡述??傮w上,增權作為一種工作介入途徑,目標在于改變工作對象的無權或弱權狀況,它是一種理論和實踐、一個目標或心理狀態、一個發展過程和一種介入方式。增權內容往往涉及3個層面:個人(包括提升行為、動機、效能和控制感等)、組織(包括實現共同領導、獲得發展技巧的機會、擴展有效的社區影響等)和社區(包括公民參與社區決策的機會、沖突中的公正考量等)。
                  04 社區權力:社區更新中的基層規劃治理
                  增權的本質是社會分權,基層規劃中的增權亦是如此,即基層規劃師以自己的工作為載體,把規劃的參與權、制定權和決策權等各方面權力逐步向社會進行再分配。在北京,責任規劃師介入社區更新的基層增權過程,具有兩方面特征:
                  一是政府內部增權。
                  主要表現在街道作為基層政府(派出機構),由于簡政放權的持續深化而獲得了越來越多的工作權限,同時也對應著越來越大的責任和壓力,需要基層規劃師等力量的協助和支持。2020年北京正式實施《北京市街道辦事處條例》,該條例規定街道要負責“組織居民和轄區單位參與街區更新,推動城市修補和生態修復制定街區公共空間改造實施方案,從而將街區更新等規劃責權持續下沉,實現街道在行政管理上的規劃增權。
                  二是政府外部角色增權。
                  主要表現在責任規劃師借助自身的角色轉換與工作組織,來提升社區、居民等主體在基層規劃中的地位與作用,推動公眾參與、多元治理和權力再分配。在這個過程中,責任規劃師需要與基層政府形成積極溝通和達成有效共識,因為只有爭取到基層政府的工作支持,責任規劃師才能獲得更多的權力信任與工作權限,從而創造更多讓其他角色參與基層規劃的機會。
                  05 責任規劃師推進基層增權的主要特征
                  北京責任規劃師體系基本遵循“市級統籌、區級推進、街鄉落實”的運作機制。在市級層面,北京市規劃和自然資源委員會成立“責任規劃師工作專班”來統籌全市責任規劃師制度的實施;在區級層面,政府及其規劃管理部門負責推進責任規劃師制度在屬地的具體實施,制定本區責任規劃師工作方案;從街鄉(鎮)落實的層面上看,街鄉(鎮)是責任規劃師直接工作和服務的對象,責任規劃師與街鄉實行一一配對,并接受街鄉的工作管理。責任規劃師發起的基層增權過程,具有3個顯著特征:
                  (1)增權而非賦權
                  在老舊小區改造中,責任規劃師會運用居民議事會、深度訪談、入戶調研、問卷調查、活動組織等手段,來發動社區居民加入規劃過程。事實上,責任規劃師在基層并不擁有直接“賦予”他人權力的權限,而主要通過挖掘或激發基層多元主體的潛能、意識和技能,推進不同主體參與公共事務來達成增權的目標。責任規劃師作為“居民訴求的傾聽者”與“問題的發現者”,需要在規劃過程中鼓勵不同主體積極表達訴求,在信任中建立合作。
                  (2)外力推動增權
                  責任規劃師介入的治理增權屬于外力推動下的增權,即通過客體與主體互動的不斷循環和建構,來達到持續增權目的。責任規劃師這股新來外力,可以幫助多元主體消除交往阻礙、改變他們形成的社會環境,挖掘他們的潛能,使其能力和技巧得到培養,進而獲得更多參與、影響和控制社會生活的資源和能力。
                  (3)社會參與增權
                  越來越多的責任規劃師把自己視為“多方訴求的溝通者”和“公眾參與的組織者”,其推行社區增權的重點也在于經過對話、競爭、妥協等形成合作機制,達成共識決策。雖然通過反復妥協、反復平衡各主體利益來形成集體行動的過程,會增加協調成本,但是增加的成本通常會被隨后更順暢的公共決策及更好的規劃實施效果所抵消。
                  責任規劃師介入基層,使得社區更新的角色參與更加均衡、更加多向。責任規劃師與傳統基層治理精英間的關系,特別是街道對責任規劃師的賦權,目前仍是是決定基層規劃治理變革的關鍵性因素。
                  06 結  論
                  責任規劃師制度在北京構建起了鏈接上級政府、街道、社區/居民、服務團隊等的新橋梁,開始打破傳統的精英規劃模式,探尋多元共治下的街區更新路徑。盡管責任規劃師引導下的基層治理增權才剛剛起步,但責任規劃師充當基層規劃的組織者、策劃者與協調者,這對優化社區更新路徑、提升基層規劃治理水平將發揮越來越重要的作用。
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